Quelle Nummer 495
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DIE GEMEINDE
RUEDIGER ROBERT BEER
DIE GEMEINDE. GRUNDRISS DER KOMMUNALPOLITIK
OLZOG VERLAG MUENCHEN 1970, S. 132-
001 Raumordnung. Planung als Schicksal. In
002 der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts, so wird berichtet,
003 " verlangte ein unternehmungslustiger Kaufmann von seiner Stadt
004 ein großes Gelände für die Errichtung einer chemischen Fabrik.
005 Die Stadtväter lehnten die Hergabe des Geländes ab; sie
006 fürchteten Schmutz und Gestank als Folgeerscheinung eines solchen
007 Betriebes. Der Kaufmann ging weiter westlich auf das Gebiet
008 anderer Gemeinden und errichtete dort seine Fabrik, die heute eine
009 der größten Produktionsstätten dieser Branche in Europa ist.
010 Bei der vorherrschenden Westwindrichtung gelangten Schmutz und
011 Gestank aus erster Hand in die Stadt, die das Gelände
012 verweigert hatte, die nicht unerheblichen Gewerbesteuern des
013 Unternehmens aber fließen bis zum heutigen Tage in die damaligen
014 Betriebsgemeinden, die inzwischen längst zu einer einzigen Stadt
015 zusammengeschlossen sind. " Das ist in der Tat ein bedeutendes
016 Beispiel einer kommunalpolitischen Entscheidung und ihrer über
017 viele Jahrzehnte wirksamen Folgen. Der Verfasser des
018 vorstehenden Absatzes verschweigt diskret, um welche Städte es
019 sich handelt. Aber da der Vorgang immerhin ein Jahrhundert
020 zurückliegt und niemand mehr wegen des damaligen
021 Stadtratbeschlusses belangt werden kann, da das Exempel natürlich
022 in Fachkreisen auch durchaus bekannt ist, darf man unbesorgt
023 aussprechen, worum es sich handelt: das Unternehmen ist die 1865
024 gegründete Badische Anilin-Fabrik und Soda-
025 Fabrik (BASF), die Stadt, die sich der Gründung
026 verweigerte, ist Mannheim, die andere, die auf der Basis der
027 wachsenden Fabrik entstanden ist, liegt linksrheinisch gegenüber
028 und heißt Ludwigshafen. Und es gehört zu der Geschichte, daß
029 der Streit um die damalige Entscheidung bis heute noch nicht ganz
030 beendet ist. Spricht man heute einen Mannheimer Kommunalpolitiker
031 darauf an, so mag man hören: die damaligen Stadtväter hätten
032 ganz richtig entschieden, denn das Gelände, das jener Kaufmann
033 vor hundert Jahren haben wollte, sei das wichtigste
034 Ausdehnungsgebiet der Stadt gewesen, unmittelbar neben dem
035 schachbrettartigen Kern Mannheims und heute in der Tat ein
036 zentrales Gebiet der Stadt. Das ist also ein geradezu klassisches
037 Beispiel für die Tragweise sowohl wie für die Zwiespältigkeit
038 kommunalpolitischer Planungsentschlüsse. Sie sind offenbar nicht
039 mit bloßem Sachverstand und ebensowenig mit Phantasie allein
040 zutreffend zu fassen. Obwohl die moderne Wissenschaft und
041 Datentechnik uns wesentlich genauere Entscheidungsunterlagen an die
042 Hand gibt, bleibt zweifelhaft, welche Entschlüsse und
043 Entscheidungen der lebenden Generation vor den kritischen
044 Nachkommen bestehen werden. Aber Entscheidungen, die auf
045 unabsehbare Zeit wirken, verlangt eine ganze Reihe sich
046 überstürzender Entwicklungen: die rasche Vermehrung der
047 Menschheit, die neuen industriellen Produktionsmethoden und die
048 räumliche Konzentration der Produktion, damit die Konzentration
049 und Vergrößerung der menschlichen Siedlungen, die neuen
050 Ansprüche, die durch vermehrte Freizeit entstehen, der durch
051 Produktion und Freizeit gleichzeitig intensivierte Verkehr - das
052 sind nur Beispiele für die Motive, denen immer bedeutsamere
053 Entscheidungen in immer kürzerer Frist entsprechen müssen.
054 Diese Entscheidungen beginnen bei der einzelnen Gemeinde, sie
055 erfassen ihr Umland und schließlich ganze Staatsgebiete, ja sie
056 machen an deren Grenzen nicht halt. Niederländische Planer
057 erwarten die Entstehung eines riesigen Verstädterungsgebietes mit
058 40 oder 45 Millionen Menschen im Dreieck Amsterdam, Dortmund,
059 Dünkirchen, also auf den zusammenhängenden Gebieten
060 Deutschlands, Frankreichs, Belgiens und der Niederlande, in
061 einem absehbaren Zeitraum, Die meisten Güter, deren der Mensch
062 bedarf, sind vermehrbar. Nicht vermehrbar ist der Grund und
063 Boden, auf dem er lebt. Die Erde wird nicht größer, aber die
064 Menschheit wächst. Infolge des Fortschritts und der Ausbreitung
065 von Medizin und Hygiene steht die Erde in einer riesigen
066 Bevölkerungsvermehrung. Deshalb muß der Mensch mit dem Boden
067 und mit dem, was er enthält, insbesondere mit dem Wasser,
068 rationell umzugehen lernen, wo er es noch nicht tut. Dabei müssen
069 die verschiedenen Lebensbedürfnisse des Menschen berücksichtigt
070 werden: er muß sich ernähren und bekleiden, er muß wohnen, er
071 muß arbeiten, er muß sich erholen - alles dies auf dem nun
072 einmal begrenzten Boden der Erde. Wollten alle Menschen sich in
073 Einzelhäusern mit umliegenden Garten und gutem Abstand von
074 einander zerstreuen, so könnte eines Tages kein Feld mehr bleiben,
075 um Korn darauf zu bauen, und kein Wald, Sammler des Wassers
076 und Zufluchtsstätte des Wanderers. Wollten die Menschen
077 außerdem in zivilisierten Verhältnissen leben, so würden
078 ungeheure Materialmengen und ungeheuer viel Geld verbraucht werden,
079 um zu allen diesen verstreuten Siedlungen Straßen (und
080 Straßenbahnen), Lichtleitungen, Wasser
081 leitungen und Telefonleitungen usw. zu legen. Die Menschen
082 müssen Boden sparen, um miteinander leben und arbeiten zu können.
083 Es ist andererseits schwer zu verkennen, welche Vorteile ein
084 Leben außerhalb großer städtischer Zentren, in einiger
085 Freiheit und Nähe zur Natur vor allem für ein Jugendleben haben
086 kann, und so ist zu begreifen, daß viele Familien nach einer
087 solchen Lebensform streben, auch um den Preis gewisser Opfer an
088 Zeit und Bequemlichkeiten. In gewisser Hinsicht wäre es
089 natürlich am bequemsten, wenn der Platz zum Wohnen, der Platz
090 zum Arbeiten und der Platz zum Erholen möglichst dicht
091 beieinander lägen. Dieses Ideal war für den deutschen Städter
092 im Mittelalter und weit darüber hinaus erfüllt. Heute sind Wohn
093 stätte und Arbeitsstätte im allgemeinen getrennt, man
094 fährt mit dem Rad, mit der Straßenbahn, mit dem Bus, mit dem
095 Auto, ja über ziemlich weite Strecken mit der Eisenbahn zur
096 Arbeit und zur Erholung auf den Sportplatz oder in die Natur.
097 Die Standorte der Arbeitsplätze sind zum Teil durch die Natur
098 vorherbestimmt, etwa beim Bergbau, zum Teil historisch entstanden
099 und dann durch einen in Generationen geschulten Arbeiterstamm
100 verfestigt. Andere Betriebe, z.B. Banken,
101 Versicherungen, finden sich gern an bestimmten Orten zusammen,
102 weil sie miteinander Geschäfte zu machen haben. Viele Betriebe
103 aber sind auch an keinen bestimmten Standort gebunden, weil der
104 moderne Verkehr die Arbeitskräfte mobil und weil der elektrische
105 Strom die Energie transportabel gemacht hat. Im Grunde ist es
106 nicht sinnvoll, eine Fabrik ausgerechnet auf einem Boden zu bauen,
107 auf dem bester Weizen wachsen könnte. Diese Fabrik könnte an
108 anderer Stelle durch Rauch und Gestank (siehe das Beispiel
109 Mannheim) benachbarte Wohnviertel beeinträchtigen. Sie mag
110 durch Abwässer einen Fluß verderben. Es wäre erwünscht,
111 dafür zu sorgen, daß jener Weizenboden eben Weizenboden bleibt
112 und die Fabrik auf dürrem Land entsteht. Es wäre gut, wenn der
113 Verkehr der " Pendler " zwischen Wohnung und Arbeitsplatz sich
114 möglichst bequem und billig unter möglichster Schonung des
115 kostbaren Gutes Raum und des nicht weniger kostbaren Gutes Zeit
116 vollzöge. Es wäre gut, zu verhindern, daß rund um die Städte
117 Streusiedlungen entstünden, die die Landschaft zerstören, den
118 Erholungsraum verkleinern und teure Zuleitungen erfordern. Es
119 wäre gut, die Wohnbezirke, die Arbeitsbezirke
120 und die Erholungsbezirke vernünftig zu gliedern und in
121 rationeller Weise miteinander zu verbinden. Es wäre gut, sowohl
122 Fabriken wie Schulen - und natürlich viele andere Einrichtungen
123 - sinnvoll über das Land zu verteilen. Aber das alles ist viel
124 leichter gesagt als getan. Wir können nicht mit einem " Tag
125 Null " anfangen und von da aus alles verständig planen und
126 einteilen. Wir haben eine in vielen Jahrhunderten von Menschen
127 gestaltete Landschaft, wir haben in vielen Jahrhunderten
128 entstandene und immer wieder veränderte Städte, auch mit
129 historischen Werten, auf die wir nicht leichthin verzichten wollen.
130 Wir können die Städte nicht einfach abreißen; aber in
131 kommenden Jahrzehnten werden wir wahrscheinlich mehr abreißen
132 müssen, als wir uns heute träumen lassen. Die ganze Last der
133 Geschichte können wir nicht abwerfen. Und wir können den
134 Menschen auch nicht nur als rationales und rationalisierbares Wesen
135 behandeln. Er wird aus Reißbrettordnungen immer wieder ausbrechen.
136 Eine sorgfältig nach ihren Funktionen aufgeteilte Stadt würde
137 durch die Mobilität der Menschen in absehbarer Zeit wieder in
138 Unordnung gebracht werden. Le Corbusier hat auf Grund der
139 Arbeit eines internationalen Architektenkongresses, der 1933 in
140 der griechischen Hauptstadt veranstaltet worden war, im Jahre 1941
141 die " Charta von Athen " als Generalprogramm für
142 Städteplanung und Städtebau herausgegeben, ein einflußreiches
143 und auch heute in vielen Punkten bedenkenswertes Dokument. Darin
144 sind für den Städtebau vier " Schlüsselfunktionen "
145 vorausgesetzt: wohnen, arbeiten, sich erholen, sich bewegen;
146 das gibt einen Hinweis für die Planung, aber eine doktrinäre
147 Trennung der Bereiche läßt sich daraus kaum entwickeln. Der
148 Kulturpolitiker wird mit Dank vermerken, daß der radikale
149 Vorkämpfer eines modernen Urbanismus sich mit Nachdruck für die
150 Erhaltung historischer Bauten und Baugebiete einsetzt. Die
151 überlieferte Trennung ist offensichtlich unsozial: des
152 vorherrschenden Westwindes wegen liegen in unseren Breiten die
153 " guten " Wohnviertel normalerweise im Westen (vgl. nochmals das
154 Mannheimer Beispiel!), während der Arbeiterschaft eine
155 Vermischung mit dem Industrieviertel viel eher zugemutet wurde.
156 " Verstädterung " - das war einmal ein Schimpfwort - oder ist
157 es noch eins? Kein Zweifel: unsere Väter und Großväter
158 haben Fehler gemacht, weil sie von einer wirtschaftlichen
159 Entwicklung überrascht wurden, auf die niemand geistig vorbereitet
160 war, von der Sturmflut der Industrialisierung. So entstanden
161 Mietskasernen und andere gesellschaftliche Greuel. Kein Zweifel:
162 auch wir haben beim Neuaufbau in zwei Nachkriegsjahrzehnten
163 Fehler gemacht. Zum Teil waren sie zwangsläufig. Welcher
164 Stadtrat hätte 1949 wagen dürfen, das letzte noch stehende Haus
165 in einer Straße auch noch abreißen zu lassen, um für eine neue
166 und breitere Trasse Raum zu schaffen? Wir haben - wie auch
167 reichere Länder mit geringeren Kriegszerstörungen - den Umfang
168 und das Tempo der Wohlstandsentwicklung nicht früzeitig genug
169 erkannt, haben die damit entstehenden Ansprüche an materiellen und
170 ideellen Komfort, an Straßen und Verkehrsmittel unterschätzt.
171 Aber wir haben erkannt: Was einst als Verstädterung getadelt
172 wurde, ist ein unvermeidlicher Prozeß. Bei uns wie in anderen
173 Ländern erzwingen Standortverhältnisse und
174 Produktionsverhältnisse die Verdichtung von Arbeitsstätten und
175 von menschlichen Siedlungen. In den Städten leben die Gelehrten,
176 von deren Erfindungsgeist wir selbst leben und unsere Enkel leben
177 werden. In den Städten werden die Kunststoffe erzeugt, die wir
178 billiger und in größeren Mengen an die Stelle der Naturstoffe
179 setzen müssen. In den Städten wird erzeugt, was das Land
180 braucht, um alle zu ernähren, die Maschine so gut wie der
181 Kunstdünger. Wenn das Land, am Preise gemessen, nicht die
182 Werte erzeugen kann, von denen die ländliche Bevölkerung
183 befriedigend leben könnte, so muß die Stadt das mit höherer
184 Werterzeugung ausgleichen. Denn das Land und seine
185 Erzeugungsformen mögen rationalisiert werden - ersetzbar ist es
186 nicht. Die Stadt leistet diesen Ausgleich im eigenen Interesse;
187 sie möchte nicht verhungern. Und wenn es - utopischerweise
188 - billiger wäre, alle Nahrungsmittel aus Übersee zu beziehen,
189 so hätte die " Freizeitgesellschaft " ein Interesse daran,
190 Wald und Feld als Erholungslandschaft zu erhalten und eine
191 Bevölkerung zu unterhalten, die dafür sorgte. Im Grunde will
192 auch das Dorf heute städtisch leben, mit Kanalisation und Kino,
193 mit Motoren und Bücherei, mit guten Verkehrsanschlüssen. Das
194 Dorf muß in seinem ureigensten Bereich, der Landwirtschaft,
195 industrielle Methoden übernehmen; der Traktor verdrängt das
196 Pferd, der rationalisierte und spezialisierte Betrieb tritt an die
197 Stelle des Bauernhofes. Stadt und Land rücken aneinander heran,
198 im Sinne der Lebensformen " verstädtern " wir alle. Weil wir
199 den Vorgang erkennen, hoffen wir ihn besser " in den Griff zu
200 bekommen " als unsere Vorfahren ihren Abschnitt der industriellen
201 " Revolution ". Die städtische Lebensform ist das Schicksal
202 einer wachsenden Menschheit. Wir müssen sie lebenswert gestalten.
203 Das etwa ist der Hintergrund einer Planung, zu der wir
204 gezwungen sind. Ihre Ergebnisse schlagen sich in den Gemeinden
205 nieder, sie werden die Gemeinden gelegentlich radikal verändern.
206 Aber diese Planung greift weit über die Gemeinden hinaus. Sie
207 muß in Wechselwirkung zwischen den verschiedenen " Ebenen " des
208 öffentlichen Lebens gemacht werden, sie verlangt ein
209 Zusammenwirken des Staates, seiner regionalen Gliederungen und
210 der Gemeinden. Sie verlangt eine Beteiligung der verschiedenen
211 gesellschaftlichen Kräfte, in der Wirtschaft und nicht weniger in
212 der Kultur. Sie erfordert auch die Mitarbeit verschiedener,
213 verschieden vorgebildeter Kräfte, des Geographen und des
214 Bodenkundlers, des Soziologen und des Ökonomen, des
215 Architekten und des Juristen. In dieser Koordination steht
216 Deutschland wohl hinter anderen Ländern zurück, z.B.
217 hinter den Niederlanden, die jahrhundertealter Kampf mit dem
218 Meere längst zu planvollem Umgang mit dem Gut Boden gezwungen
219 hat. In der Planung entsteht unvermeidlich eine Spannung zwischen
220 verschiedenen Interessenbereichen und
221 Verantwortungsbereichen, die in sich legitime Forderungen und
222 Vorstellungen haben. Die Fachplanung, also etwa die
223 Linienführung der Autobahnen, die Verteilung bestimmter
224 Produktionsbetriebe, die Gliederung des Schulwesens, kann sich
225 mit der Landesplanung überschneiden, die bestimmte Gebiete sei es
226 als Industriebereiche, sei es als Erholungslandschaften ausweisen
227 will, und beide können sich mit örtlichen Absichten und
228 Wünschen reiben. Indem der Bundesgesetzgeber den Gemeinden die
229 Planungshoheit zuerkannte, hat er in dankenswerter Weise dem
230 Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung Reverenz erwiesen. Aber
231 die große Zahl kleiner und kleinster Gemeinden ist damit fachlich
232 und personell überfordert worden. Die Tendenz, mit einer
233 Verwaltungsreform größere Gemeinden zu bilden, hat hier einen
234 ihrer wichtigsten Antriebe. Die Versuchung, mit einem gordischen
235 Schwerthieb die Planungskompetenz der Gemeinden insgesamt
236 aufzuheben, kann für die staatliche Bürokratie groß sein. Aber
237 allzu scharf macht schartig; es ist zu hoffen, daß die
238 staatlichen Parlamente solchen Wünschen, sollten sie laut werden,
239 nicht nachgeben werden. Der gewiß mühsame Weg des
240 Ausgleichens zwischen Partnern sollte keinesfalls einfach durch
241 autoritäre Entscheidungen ersetzt werden. Hier ist einer der
242 Fälle gegeben, in denen man gerade heute vermeiden sollte, die
243 Mitsprache bürgerschaftlicher Vertretungen zu beseitigen; man
244 würde damit das Gefühl des Bürgers, er werde " manipuliert ",
245 verstärken. Die Ortsplanung, ihre Einordnung in die regionale
246 Planung und in die mindestens das Bundesgebiet, bald wohl
247 größere Gebiete umfassende Raumordnung gehört also zu den
248 bedeutendsten, aber auch schwierigsten Aufgaben der kommunalen
249 Vertretungskörperschaften und Verwaltungen. An den Ergebnissen
250 werden sie einst gemessen werden, und daran hängt auch die
251 Entscheidung, ob es in künftigen Zeiten eine Form der
252 gesellschaftlichen Selbstverwaltung geben wird oder einen
253 bürokratischen Totalitarismus.
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