Quelle Nummer 422
Rubrik 07 : POLITIK Unterrubrik 07.03 : TAGESPOLITIK
BERATUNG DER MINISTERIALBUEROKRATIE
HANNES FRIEDERICH
STAATLICHE VERWALTUNG UND WISSENSCHAFT
DIE WISSENSCHAFTLICHE BERATUNG DER POLITIK AUS DER
SICHT DER MINISTERIALBUEROKRATIE
EUROPAEISCHE VERLAGSANSTALT, FRANKFURT 1970, S. 434-
001 Gemischte Zusammensetzung der Gremien. Schließlich
002 wird von einer kleinen Gruppe von Befragten eine Verbesserung der
003 Beratung darin gesehen, daß nach Möglichkeit die Beiräte nicht
004 allein von Wissenschaftlern besetzt werden, sondern auch Vertreter
005 der Praxis - d.h. Experten der Interessenverbände und
006 anderer Organisationen - hinzugezogen werden, wie es in der
007 Mehrheit der beratenden Gremien ohnehin schon der Fall ist:
008 Bei Beiräten ist eine gute Mischung aus Wissenschaftlern und
009 Praktikern sinnvoll. Das verhindert, daß im luftleeren Raum
010 operiert wird. Man kann erreichen, daß der Wissenschaftler sieht,
011 was in der Praxis durchgeht und ob die Verbände mitmachen, daß
012 ein Kompromiß zwischen theoretisch Wünschenswertem und praktisch
013 Möglichem zustande kommt. Für die Verwaltung wird diese
014 Regelung als Vorteil empfunden, weil die Gesichtspunkte der
015 Praktikabiltät, der Realisierbarkeit und des Kompromisses schon
016 in die Beratungsarbeit selbst einbezogen wären, sie müssen also
017 nicht erst hinterher auf die wissenschaftlichen Empfehlungen
018 angewandt werden. Insgesamt werden mit den Reformvorstellungen,
019 die auf die gegenwärtige Organisation der Beratung bezogen sind,
020 vor allem zwei Ziele verfolgt: einmal die Verringerung der
021 Distanz zwischen Wissenschaft und Verwaltung, die durch eine enge
022 Kommunikation erreicht werden soll; zum anderen die Verstärkung
023 der Effizienz, die durch einen Einsatz der Wissenschaft im Sinne
024 der Zielvorstellungen der Bürokratie erstrebt wird.
025 REFORMVORSTELLUNGEN IN GESTALT VON
026 ÜBER DIE GEGENWÄRTIGE ORGANISATION
027 DER BERATUNG HINAUSGEHENDEN
028 VERÄNDERUpnGEN. Während von den meisten Befragten
029 Reformvorstellungen im Rahmen der bestehenden Organisation der
030 Beratung geäußert werden, ist es nur eine relativ kleine Gruppe,
031 die weitergehende Reformen fordert. Diese zeichnen sich dadurch
032 aus, daß in die Organisation der Beziehungen von Wissenschaft
033 und politischer Administration neue Elemente eingeführt werden,
034 die der wissenschaftlichen Beratung - allerdings in veränderter
035 Form - eine stärkere Position schaffen und zum Teil auch
036 Rückwirkungen auf das bisherige System der Vorbereitung
037 politischer Planungen und Entscheidungen haben könnten. Freilich
038 unterscheiden sich die einzelnen Vorschläge dabei in Grad und
039 Ausmaß. Der erste zielt auf die Verringerung der Distanz von
040 Wissenschaftlern und Politikern, indem die Politiker nicht mehr
041 nur einen mittelbaren Kontakt zu den Beratern über die
042 Ministerialverwaltung haben sollen, sondern eine direkte Beziehung
043 zwischen beiden Gruppen vorgeschlagen wird. Wichtig sei es, bei
044 den Politikern für die Zusammenarbeit mit der Wissenschaft und
045 für wissenschaftliche Analysen größeres Interesse zu erwecken.
046 Daher wird von einigen Befragten vorgeschlagen, die Politiker an
047 der Arbeit der Beratungsgremien teilnehmen zu lassen,
048 Wissenschaftler häufiger als bisher vor Bundestagsausschüssen
049 anzuhören und für regelmäßige Zusammentreffen zwischen beiden
050 Gruppen zu sorgen. Eine wesentlich stärkere Veränderung stellt
051 allerdings der Vorschlag dar, bei wichtigen Fragen statt der
052 bisher ehrenamtlich tätigen Wissenschaftler hauptamtliche Berater
053 mit zeitlich begrenzten Beratungsverträgen einzusetzen. Vorbild
054 dafür sind das in den Vereinigten Staaten praktizierte Modell des
055 " Council of Economic Advisers to the President " und die
056 Beratergruppen um den amerikanischen Präsidenten Kennedy, die
057 während ihrer Tätigkeit als Berater keine anderen wichtigen Lehr
058 verpflichtungen und Forschungsverpflichtungen hatten.
059 Damit hätten sie mehr Zeit und könnten ihre Arbeitskraft ganz in
060 den Dienst der Regierung stellen. Weder die Institution des
061 Beirats noch der Sachverständigenrat sind das optimale, besser
062 wäre eine Konstruktion wie in den USA, wo der Präsident sich
063 das Gremium bestellen kann, wie den Council of Economic Advisers
064 to the President. Ein solches System, wie es Kennedy errichtet
065 hat, würde ich außerordentlich begrüßen. Dort waren die
066 Wissenschaftler als Berater hauptamtlich tätig. Die Professoren
067 hier bei uns haben aber gar keine Zeit für die Beratung. Sie
068 kommen mal gelegentlich für einen Tag hierher und sagen dann irgend
069 etwas. Eine wissenschaftliche Beratung ist meines Erachtens nur
070 dann lohnend, wenn die Wissenschaftler mehr oder weniger ständig
071 zur Beratung zur Verfügung stehen. Die Verringerung der
072 Distanz von Wissenschaft und Politik, wie sie hier angestrebt
073 wird, birgt den Vorteil, daß die wissenschaftlichen Berater zwar
074 näher an den Prozeß der politischen Entscheidungen herangeführt,
075 aber doch auch dessen Zielsetzungen in ihrer Meinungsbildung
076 angeglichen werden, indem sie mit der Entscheidung, sich als
077 hauptamtliche Berater für die Dienste der Regierung zu
078 verpflichten, auch eine Vorentscheidung über ihre eigenen
079 Werthaltungen und das damit verbundene politische Engagement
080 getroffen haben. Sie sind damit eher disponiert, die allgemeinen
081 politischen Prämissen, mit denen sie ihr Auftraggeber
082 konfrontiert, als Daten und Untersuchungsrahmen zu akzeptieren und
083 ein größeres Verständnis für die Arbeitsbedingungen des
084 politischen Raumes zu entwickeln - d.h. die
085 Voraussetzungen für die adäquaten Verhaltensweisen, wie sie oben
086 ausführlich geschildert wurden, wären damit gegeben. Eine solche
087 Kooperation mit den beratenden Wissenschaftlern stellt bereits
088 tendenziell die Hereinnahme des wissenschaftlichen Sachverstandes
089 in die Organisation der Entscheidungsvorbereitung dar; den
090 Beratern wurde in stärkerem Maße die Mitbeteiligung an den
091 Funktionen der politischen Administration eingeräumt, wobei diese
092 allerdings durch die quasi-organisatorische Integration der
093 außenstehenden Experten in die Regierungsorganisation weitgehend
094 kompensiert würde. Wissenschaftliche Beratung wird in dieser
095 vorgestellten Form umgewandelt in eine Stabsstelle der politischen
096 Instanzen, in der von außen kommende Experten temporär
097 hauptamtlich tätig sind. Ihre Einflußchancen wachsen durch die
098 Nähe zu den politischen Entscheidungen, dafür ist aber ihr Maß
099 an Unabhängigkeit geringer, bis sie wieder in ihre früheren
100 Arbeitsbereiche in Lehre und Forschung zurückkehren. Von
101 einigen Befragten werden Einrichtungen wie die englischen " Royal
102 Commissions " empfohlen, die zur Behandlung von Grundsatzfragen
103 berufen werden sollen: Ich würde sagen, daß man in
104 Deutschland noch mehr praktizieren sollte, was die Engländer tun:
105 wenn ein Problem auf den Nägeln brennt, dann berufen sie eine
106 Royal Commission. Die bearbeiten ein Votum, z.B. zum
107 Thema Fürsorge für psychisch Kranke. Sie prüfen die
108 Situation und machen Vorschläge zur Vorbereitung für künftige
109 Maßnahmen. Aus der Arbeit der Royal Commission zur Lage der
110 psychisch Kranken ist der Mental Health Act geworden, der das
111 ganze psychiatrische Krankenhauswesen auf eine neue Basis gestellt
112 hat. Mit solchen Institutionen würden der wissenschaftlichen
113 Beratung mehr Funktionen eingeräumt werden, als es bisher der
114 Fall ist, da diese nicht nur die Funktion der Untersuchung
115 wahrnähmen, sondern auch die der Entscheidungsvorbereitung und
116 Planung in dem Sinne, daß sie das Recht hätten, über die
117 Aufgabe der " Enquˆte " hinauszugehen und eigene
118 Konzeptionen und Entscheidungsempfehlungen zu erarbeiten und
119 vorzuschlagen. Daß diese Form der Kommission ein stärkeres
120 Maß an Einfluß hätte, wird auch aus der Tatsache deutlich,
121 daß ihre Empfehlungen veröffentlicht würden und durch das
122 Prestigegewicht, wie es z.B. den Royal Commissions
123 zukommt, einen wichtigen Stellenwert in der Öffentlichkeit
124 einnehmen würden. Aber gerade diese Aspekte verweisen auch auf
125 die Widerstände einer möglichen Realisierung. Sie sind die
126 zentralen Gefahrenpunkte der wissenschaftlichen Beratung, wie sie
127 von der Mehrheit der Beamten gesehen wurden, wobei die Abwehr auf
128 seiten der Politiker wahrscheinlich nicht geringer sein dürfte.
129 In einem weiteren Vorschlag werden einige schon bestehende
130 Ansätze in der Zusammenarbeit von Wissenschaft und Politik
131 erweitert, indem spezielle Auftragsforschungsinstitute und " non
132 -profit organizations " errichtet werden sollen. Diese sollen
133 für die Bedürfnisse der Ministerien arbeiten, insbesondere
134 Untersuchungen zu solchen Fragen durchführen, die von den
135 Universitätsinstituten nicht bearbeitet werden, systematische
136 Informationen sammeln, die für die Arbeit der
137 Ministerialverwaltung notwendig sind und z.T. auch
138 Projektforschung betreiben, bei der mit Geheimmaterial der
139 Regierung gearbeitet werden muß. Die folgenden
140 Interviewäußerungen vermitteln ein anschauliches Bild von den
141 Motiven, die für die Einrichtung solcher Forschungsinstitute
142 angeführt werden: Ein gestuftes System für die Beratung
143 von Politik und Verwaltung von ganz nahen Beziehungen bis zu
144 weiteren und loseren Kontakten halte ich für notwendig. Die erste
145 Stufe wären vom Staat eingerichtete Forschungsinstitute und non
146 -profit organizations, die aber vordringlich die Aufgabe haben,
147 die Verwaltung zu beraten und die vor allem - das ist sehr wichtig
148 - die Sprache der Verwaltung sprechen. Wir bauen in (...) gerade
149 so eine Studiengruppe auf, die zwar mit vielen Schwierigkeiten zu
150 kämpfen hat, auch hier im Hause, und die vielleicht noch nicht
151 die ideale Konstruktion hat, aber ich habe die Hoffnung noch nicht
152 aufgegeben, daß doch noch einmal etwas daraus wird. Diese Art
153 von Beratung wäre der engste Kontakt, der denkbar ist, da die
154 Ministerien keine eigenen wissenschaftlichen Stäbe im Hause haben
155 können und auf die wissenschaftliche Außenkapazität angewiesen
156 sind. - Die zweite Stufe wären Forschungsaufträge an
157 Institute. Mittler dafür sollten ad-hoc-Gremien,
158 wissenschaftliche Gesellschaften und ähnliche Einrichtungen sein
159 - da sollte man sich nicht genau festlegen, eventuell kann man
160 auch über die Kommissionen der DFG gehen. Das System muß
161 abgestuft sein und die bestehenden Strukturen ausnutzen. Ich weiß
162 nicht, ob " Beratung " die richtige Denkkategorie ist. Ich
163 erwarte drei Dinge: daß die Forschung in den Universitäten und
164 in anderen Stellen außerhalb der Administration 1.sich mit
165 Themenstellungen befaßt, die nahe an die politische Problematik
166 gehen, wobei ich die Fragen der Methodologie ganz kategorisch in
167 die zweite Linie verweisen will. Aus der Ferne zum Problem denkt
168 man zu sehr über die Methoden nach, aber die reinen Methodiker
169 führen nicht zu echtem Fortschritt; das Denken über Prozeduren
170 reicht nicht aus. 2.Daß die Forschung, um dahin zu gelangen,
171 sich nicht scheuen darf, in einen lebendigen Austausch mit der
172 Politik zu treten, d.h. in einen regen Kontakt mit
173 Politikern und Beamten. 3.daß sie möglicherweise die
174 notwendige Diffusheit einer Grundlagenforschung, die von den
175 Forschungsinteressen der Professoren ausgeht, in ihrer möglichen
176 Antinomie zur politischen Relevanz der Ergebnisse bedenkt, daß
177 sie die Bedeutung der Antinomie erkennt, also die Realitäten des
178 politisch-administrativen Raumes sieht, die Frage der
179 Finanzen und der notwendigen Gegebenheiten, die es auch im
180 Problembewußtsein von Forschungen zu berücksichtigen gilt. Wie
181 kann man die Antinomie zwischen diffuser Forschung und
182 Wirklichkeit überwinden? Das geht nicht an den Universitäten,
183 die belastet sind durch Lehrerfordernisse, die man nicht mit
184 vertraulichen Materialien arbeiten lassen kann, mit denen sie kaum
185 umgehen können. Der Unterschied zwischen dem Verfassungsrechtler
186 und dem Politikwissenschaftler zeigt das: Der
187 Verfassungsrechtler hat sein Material, der muß die Spruch
188 gebungspraxis und Gesetzgebungspraxis ständig berücksichtigen
189 und verfolgen, der Politikwissenschaftler hat nicht sein wichtiges
190 Material, da Entscheidungen selbst nicht aus den Akten mehr
191 richtig rekonstruierbar sind und die Akten hat er schon gar nicht.
192 Beim Herausnehmen aus den Universitäten besteht die Gefahr des
193 Verlustes der Unabhängigkeit der Forschung. Man muß also
194 dafür Zwischenformen finden, die nahe genug an der Politik sind,
195 ohne daß sie jedoch den Verlust der wissenschaftlichen Freiheit
196 zur Folge haben. Es müssen Stellen sein, die von Regierung und
197 Universität unabhängig sind, die nicht Durchgangsstellen für
198 wartende Doktoranden und Habilitanden werden dürfen, d.h.
199 man muß sie auch attraktiv genug gestalten, ihnen ein Prestige
200 einräumen, eine gute Bezahlung gewähren, die Austauschbarkeit
201 nach beiden Seiten - zur Regierung und zur Universität -,
202 die Zirkulation erleichtern, wie das z.B. in der RAND
203 Corporation der Fall ist. Das ist schwer in Deutschland, da die
204 Wissenschaft schwer zu ändern ist. Es fängt bei den Mitteln an,
205 geht über die Frage der Unabhängigkeit der
206 Bundesforschungsinstitute, wo der Bund die Mittel gibt, aber die
207 akademische Freiheit gewährleistet ist und dennoch die Gefahr der
208 Bürokratisierung durch die Haushaltsregelungen gegeben ist.
209 Administrative Bedingungen sind oft schwer und einengend, das gilt
210 es zu beseitigen. Ich würde aber diese Zwischenform für die
211 beste Beratung oder bessere Zusammenarbeit mit der Wissenschaft
212 halten, wo ein reales Problembewußtsein entsteht, das nicht
213 politikfern ist, wo die Möglichkeit von Auftragsforschung bei
214 akademischer Forschungsfreiheit gegeben ist und wo die Möglichkeit
215 besteht, daß man auch mit Geheimmaterial der Politik arbeiten
216 kann. In Ansätzen ist eine solche Form der Zusammenarbeit
217 bei einigen Ressorts schon vorhanden: das Wirtschaftsministerium
218 unterstützt Wirtschaftsforschungsinstitute mit einem festen Etat,
219 die dafür kontinuierliche Arbeiten für seine Bedürfnisse
220 durchführen; das Landwirtschaftsministerium und
221 Gesundheitsministerium haben Bundesforschungsanstalten, in denen
222 ressortspezifische Auftragsforschung betrieben wird. Die
223 Vorschläge gehen jedoch über diese Einrichtungen noch hinaus;
224 sie orientieren sich an dem amerikanischen Modell der " non-
225 profit organization ", für die die " RAND Corporation " das
226 bekannteste Beispiel ist. Auch in dieser Richtung gibt es einige
227 Ansätze: in der Nähe von München ist ein Institut
228 " Wissenschaft und Politik " errichtet worden, das von der
229 Regierung unterhalten wird, Forschungen für einzelne Ressorts
230 durchführen, aber organisatorisch selbständig sein soll. Der
231 Vorschlag, besondere Forschungsinstitute für die Zwecke der
232 Regierung zu errichten, ohne daß diese direkt in den
233 Regierungsapparat eingegliedert werden, bedeutet eine
234 Intensivierung in den Beziehungen von Wissenschaft und Politik.
235 Aber diese Beziehungen würden einen veränderten Charakter haben,
236 weil eine regierungsnahe Zweckforschung entstehen würde, die das
237 Wissenschaftssystem durch einen ganz neuen Sektor erweitert. Der
238 Vorteil für die Regierung besteht vor allem darin, daß man
239 unabhängiger von den bisherigen Forschungsinstitutionen mit ihren
240 spezifischen Interessen und Strukturen wäre, daß man die
241 Auftragsbedingungen und Funktionsbestimmungen in stärkerem Maße
242 allein festlegen und damit auch über die Forschungsergebnisse
243 freier verfügen könnte, und daß man schließlich
244 Forschungsstäbe zur Verfügung hätte, die durch kontinuierlichen
245 Kontakt mit den politischen-administrativen Instanzen die
246 Zielvorstellungen und Gegebenheiten der Politik in ihrer Arbeit
247 stärker berücksichtigen würden, d.h. daß die in diesen
248 Instituten tätigen Wissenschaftler die für die Beratungsarbeit
249 geforderten Verhaltensweisen ohne weiteres entwickeln würden. In
250 diesem Sinne würden diese Zweckforschungsinstitute vornehmlich
251 einen instrumentellen Charakter haben, der den Interessen der
252 Regierung und Verwaltung entspräche. Schließlich wird zum
253 Zwecke der besseren Einsetzung und Verwertung der Wissenschaft
254 vorgeschlagen, Planungsstäbe in den Ressorts und im Kanzleramt
255 einzurichten, die auch zuständig für die wissenschaftliche
256 Beratung sein sollten. Sie sollen nicht nur für eine bessere
257 Koordinierung sorgen, sondern auch im Kontext der Vorbereitung
258 politischer Konzeptionen und Entscheidungen die Problemstellungen
259 erarbeiten, die man für die Hilfe der Wissenschaft braucht.
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