Quelle Nummer 119
Rubrik 07 : POLITIK Unterrubrik 07.03 : TAGESPOLITIK
INTERNATIONALE BEZIEHUNGEN
WILHELM G. GREWE
SPIEL DER KRAEFTE IN DER WELTPOLITIK, THEORIE UND
PRAXIS DER INTERNATIONALEN BEZIEHUNGEN
DUESSELDORF, WIEN 1970, S. 368-374, ECON-VERLAG
001 " Friede durch Recht " - eine Juristenutopie. Das
002 Gefühl, einer tiefgreifenden Struckturkrise des Völkerrechts
003 beizuwohnen, ist seit dem Ausgang des zweiten Weltkrieges bei
004 Juristen und Nichtjuristen gleichermaßen weit verbreitet. Keine
005 Übereinstimmung besteht indessen über die Gründe dieser
006 Entwicklung. Kurz nach dem Ende des Krieges übte ein
007 angesehener amerikanischer Völkerrechtslehrer bittere Kritik an
008 dieser Entwicklung. In einer Abhandlung, die aus nüchterner
009 Tatsachenfeststellung, Anklage und Beschwörung gemischt war,
010 schrieb Clyde Eagleton 1947, die Welt entwickle sich gegenwärtig
011 nicht in Richtung auf eine rechtliche Ordnung der internationalen
012 Beziehungen hin (" The trend today is away from an international
013 legal order "). Trotz aller eindringlichen Forderungen, daß
014 ein System des Rechts errichtet werden müsse, welches stark genug
015 sei, die Völker wenigstens gegen Gewaltanwendung zu schützen -
016 was doch die Hauptfunktion des Rechts sein müsse -, werde
017 praktisch im entgegengesetzten Sinne gehandelt. Die Staatsmänner
018 folgten den alten Verhaltensregeln der Machtpolitik, und die
019 Haltung der Völker erschöpfe sich in Worten, statt zu Taten
020 vorzudringen. Die Charta habe die alte Regel des
021 Suoveränitätsprinzips, wonach ein Staat nur mit seiner eignen
022 Zustimmung an eine neue Völkerrechtsform gebunden werden könne,
023 nicht aufgegeben. In den Bestimmungen über friedliche
024 Streitschlichtung sei keinem Organ der Vereinten Nationen und
025 keinem ihrer Mitglieder die Verpflichtung auferlegt worden,
026 Rechtsstreitigkeiten einer rechtsförmigen Regelung zu unterwerfen,
027 und der Sicherheitsrat sei nicht verpflichtet, bei der Regelung
028 von Streitigkeiten das Völkerrecht heranziehen. Dem
029 Internationalen Gerichtshof sei keine zwingende Zuständigkeit
030 verliehen worden, und es sei offensichtlich beabsichtigt gewesen,
031 daß jeder Mitgliedstaat die Möglichkeit haben sollte, einen
032 Streitfall dadurch der Zuständigkeit der Vereinten Nationen zu
033 entziehen, daß er behauptete, es handle sich um eine " innere
034 Angelegenheit ", eine " domestic question ". Die vorgesehenen
035 Zwangsmaßnahmen dienten nicht der Durchsetzung des Rechts
036 überhaupt, sondern könnten nur gegen Angriffshandlungen zum Zuge
037 kommen - wobei sie durch das Veto einer Großmacht blockiert
038 werden könnten. Die Praxis der Vereinten Nationen habe das
039 Recht mehrfach unbeachtet gelassen, sogar das eigene Satzungsrecht
040 der Organisation, und habe eine politische Regelung vorgezogen.
041 Der Sicherheitsrat habe in dem ersten Falle, mit dem er sich zu
042 befassen hatte, Bestimmungen der Charta übergangen, und als der
043 Generalsekretär dagegen protestiert habe, sei er auch über diesen
044 Protest hinweggegangen. In keinem der vor den Sicherheitsrat
045 gebrachten Fälle sei das Völkerrecht angerufen worden, und kein
046 Fall sei bisher vom Internationalen Gerichtshof entschieden worden.
047 Viele Staaten hätten in ihrer nationalistischen Haltung eine
048 Geringschätzung für rechtliche Ordnungsprinzipien an den Tag
049 gelegt, und Eagleton nimmt sein Vaterland von diesem Vorwurf
050 nicht aus: Die Vereinigten Staaten seien es gewesen welche das
051 Vetorecht und die " domestic question "-Klausel in die
052 Satzung hineingebracht hätten, und ihr Bestreben sei es in beiden
053 Fällen gewesen, sich der Unterwerfung unter das Recht zu
054 entziehen. Das Völkerrecht, so lautet die Folgerung, befinde
055 sich heute in einer kritischen Phase, und diese Krise betreffe
056 jeden einzelnen Menschen unmittelbar. Aber die Menschen zögerten,
057 dem Völkerrecht den notwendigen Nachdruck zu verleihen, teils
058 weil sie ihm nicht vertrauten, teils weil sie nicht bereit seien,
059 die unvermeidlichen Zugeständnisse an persönlicher oder nationaler
060 Freiheit zu machen, die notwendig sind, um die Herrschaft des
061 Rechts im Völkerleben aufzurichten. Erziehung zum Völkerrecht
062 sei daher eine gebieterische Forderung unserer Zeit. Dabei
063 gehörten die berufsmäßigen Juristen zu denen, die vor allem
064 erzogen werden müßten. Denn niemand sei rascher bereit gewesen
065 als sie, die Frage aufzuwerfen, ob es so etwas wie ein
066 Völkerrecht überhaupt gebe. Da die Allgemeinheit aber annehme,
067 daß die Juristen wissen müßten, was Recht sei, so habe ihr
068 Skeptizismus die breiten Volksmassen stärkstens beeinflußt.
069 Dies wurde vor mehr als 20 Jahren geschrieben - aber es gibt
070 keinen Anlaß, die Feststellungen über die allgemeine, dem
071 Recht ungünstige Entwicklungstendenz im Leben der Völker zu
072 korrigieren, mag es inzwischen auch Urteile des Internationalen
073 Gerichtshofes, Kommissionen, Kongresse und neue Kodifikationen
074 des Völkerrechts sowie viele lautstarke Versicherungen gute
075 Vorsätze gegeben haben. Die Äußerungen von Eagleton fordern
076 jedoch einen Widerspruch heraus, der einen Teil seiner Kritik,
077 damals wie heute, in Frage stellt: Sie gründen sich zum Teil
078 auf eine überspannte Vorstellung von der Funktion des Rechts und
079 von den institutionellen Vorkehrungen, die zur Durchsetzung einer
080 Herrschaft des Rechts getroffen werden müßten. Viele
081 Völkerrechtsjuristen huldigen der fatalen Neigung, die
082 Funktionen des Rechts in der Staatenwelt im Lichte einer
083 realitätsfernen, utopischen Rechtsidee mißzuverstehen. Sie
084 glauben, die Menschheit könne durch Erfahrung, Erziehung oder
085 Vernunft dazu gebracht werden, eine internationale Rechtsordnung
086 zu schaffen, die Frieden, Ordnung und Gerechtigkeit verbürgern
087 könnte. Die Konsequenz dieser Auffassung ist die Forderung nach
088 Schaffung internationaler Gerichte, denen die Staaten automatisch,
089 ohne besondere s Zustimmungserfordernis und ohne Vorbehalte,
090 unterworfen sein sollen, gleichviel ob es so sich um politische oder
091 nichtpolitische Streitfragen handelt. Die damit verknüpfte
092 Juridifizierung der internationalen Beziehungen, die weitgehende
093 Ersetzung der Diplomatie durch Gerichtsbarkeit, wird als ein
094 Fortschritt auf dem Wege zu einem Weltsystem gefeiert, das
095 " peace through law " verbürgen soll. Berühmte und weltweit
096 anerkannte Juristen haben dieses Konzept propagiert, so z.B.
097 Hans Kelsen in seiner 1944 erschienen Schrift " Peace
098 through Law ". Aus neuerer Zeit ist vor allem das Buch
099 " World Peace through World Law " von Grenville Clark und Louis
100 B. Sohn zu nennen, das einen " umfassenden und ins einzelne
101 gehenden Plan für die Erhaltung des Weltfriedens in der Form
102 eines Umgestaltungsvorschlags der Satzung der VN " enthält.
103 Der Zweck des Buches, sagt G. Clark in seiner Einleitung,
104 besteht darin, " Material für die weltweite Diskussion zur
105 Verfügung zu stellen, die der Annahme einer allgemeinen und
106 vollständigen Abrüstung und der Errichtung garantiert wirksamer
107 Institutionen für die Verhinderung des Krieges vorangehen muß ".
108 Neben der Abrüstung bezeichnen die Autoren als " grundlegende
109 Prinzipien " ihres Planes " eindeutige verfassungsmäßige und
110 gesetzesartige Normen " gegen zwischenstaatliche Gewaltanwendung
111 " mit Androhung geeigneter Strafen ", Weltgerichtshöfe zur
112 Auslegung und Anwendung dieser Normen, eine ständige
113 Polizeistreitkraft, um sie durchzusetzen, andere Vermittlungs
114 organe und Schlichtungsorgane, um internationalen
115 Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln zu begegnen - schließlich
116 sogar " ein wirksames Weltsystem, um die gewaltigen Unterschiede
117 in den wirtschaftlichen Zuständen der verschiedenen Gebiete der
118 Welt zu vermindern ". Die Autoren versichern uns überdies,
119 daß praktisch die ganze Welt die ständige Mitgliedschaft der
120 umgestalteten Organisation erworben haben müsse, bevor die neue
121 Satzung wirksam werden könne. Sie halten ihren Plan allen
122 Ernstes für einen " gesunden Mittelweg ", " so ausgewogen,
123 daß er für alle Staaten annehmbar sein sollte ". Es bleibt ihr
124 Geheimnis, worauf sich die optimistische Annahme gründet, daß
125 sich die Staatenwelt in einem plötzlichen Anfall der Vernunft und
126 Einsicht zu einem Schritt entschließen sollte, mit dem sie ihre
127 im gesamten bis herigen Ablauf der Geschichte demonstrierte Natur
128 verleugnen würde. Tatsächlich handelt es sich bei Entwürfen
129 dieser Art um nichts anderes als eine besondere Spielart des
130 utopischen Pazifismus - jene, die Max Scheler in einem 1927
131 gehaltenen Vortrag den " juristischen Pazifismus " genannt hat.
132 Dieses in seinem gedanklichen Ansatz verfehlte und daher praktisch
133 unbrauchbare Konzept ist von höchst nachteiligen Effekten
134 begleitet: Da es die Friedensehnsucht der Menschen anspricht,
135 gibt es in breiten Schichten der Öffentlichkeit stets eine latente
136 Neigung Parolen dieser Art zu folgen, die in der Praxis leicht
137 zu verfehlten, wirkungslosen oder gar dem Misbrauch geöffneten
138 institutionellen Experimenten führen. Elemente dieses
139 juristischen Pazifismus finden sich - wie Raymond Aron
140 festgestellt hat - auch in der dem Völkerbundpakt und der Charta
141 der Vereinigten Nationen zugrundeliegenden Philosophie und dies
142 nicht zum Vorteil dieser beiden großen Experimente auf dem Gebiet
143 internationaler Friedenorganisation. Die Kluft zwischen Recht
144 und Wirklichkeit erscheint in den Augen einer auf unerreichbare
145 Ziele gelenkten Öffentlichkeit häufig noch größer, als sie
146 tatsächlich ist. Die obenerwähnte Kritik Clyde Eagletons ist
147 ein Beispiel dafür: viele seiner Klagen über die Defekte der
148 heutigen Völkerrechtsordnung beruhen auf seinen übersteigerten
149 Anforderungen an eine solche. Eine andere fatale Folge des
150 doktrinären juristischen Pazifismus liegt darin, daß er die
151 Rolle der Juristen in der internationalen Politik diskreditiert
152 und die wirkliche Funktion des Rechts in den zwischenstaatlichen
153 Beziehungen verdunkelt. Nicht alle Völkerrechtsjuristen bewegen
154 sich in der irrealen Welt des " pease through law " - Gedankens.
155 Man würde der internationalen Völkerrechtswissenschaft und den
156 mit Völkerrechtsfragen befaßten Richtern Unrecht tun, wenn man
157 ihnen generell untersellte, daß sie sich in diesen Gedankengängen
158 bewegten. Die meisten Juristen, deren Hauptinteresse nicht auf
159 die Konstruktion einer abstrakten Theorie gerichtet ist, sondern
160 auf die Praxis des internationalen Lebens und auf die Bewältigung
161 seiner Probleme, neigen zu einer anderen Grundauffassung über das
162 Verhältnis von Recht, Macht und politischer Ordnung. Sie
163 wissen, daß es in der menschlichen Gesellschaft keine
164 " Herrschaft des Rechts " im buchstäblichen Sinne geben kann.
165 Mit den Worten eines bedeutenden englischen Völkerrechtslehrers,
166 J. L. Brierly: " Macht regiert stets, und die Frage,
167 ob gute oder schlechte Regierung herrscht, hängt immer davon ab,
168 ob die Macht hinter dem Recht oder anderswo steht. Die übliche
169 Phrase " Gesetz und Ordnung " kehrt die Reihenfolge historisch
170 sowohl wie logisch um. Recht schafft niemals Ordnung. Höchstens
171 kann es mithelfen, die Ordnung zu stützen, wenn sie bereits
172 festen Bestand hat, denn es erwirbt manchmal ein eigenes Prestige,
173 das eine Atmosphäre fördert, die geordnete soziale Beziehugen
174 in Zeiten der Not überdauern hilft. Stets muß Ordnung bestehen,
175 bevor Recht je beginnen kann, Wurzeln zu schlagen und zu wachsen.
176 Unter günstigen Umständen ist Recht die Folge, nie aber das
177 Instrument zur Schaffung gesicherter Ordnung. " Folgt man
178 dieser - allein realistischen - Auffassung, so gewinnt das
179 Problem der politischen Ordnung des heutigen Staatensystems seine
180 ihm zukommende zentrale Bedeutung die Strukturkrise des
181 Völkerrechts in unserer Zeit. Anders ausgedrückt: Die
182 Ohnmacht des Rechts in den zwischenstaatliche Beziehungen ist nur
183 das Spiegelbild eines Staatensystems, dem eine stabile, das
184 internationale Kräftespiel regulierende und kanalisierende Ordnung
185 fehlt und in dem es keinen Mindestbestand gemeinsamer
186 Wertvorstellung und kein Mindestmaß politisch-sozialer
187 Homogenität mehr gibt. Dieses ist die Basis, von der auch
188 Raymond Aron in seiner Kritik des " Frieden-durch-Recht "
189 -Gedankens ausgeht. Er beginnt dieses Kapitel seines
190 Buches mit dem Satz: " Die internationale Politik ist von
191 allen immer als das erkannt worden, was sie ist, als Machtpolitik,
192 außer in unserer Zeit von einigen Juristen, die begriffstrunken
193 sind, oder einigen Idealisten, die ihre Träume mit der
194 Wirklichkeit verwechselten. " Auf die Frage " Fortschritt oder
195 Niedergang des internationalen Rechts? " antwortet auch Aron,
196 daß er keinen Fortschritt bemerke. Auf dem Hintergrund seiner
197 realistischen Konzeption von Macht, Recht und Ordnung kommt
198 dieser Feststellung ein größeres Gewicht zu als von Eagleton.
199 Die heutige Staatengesellschaft ist weltumspannend, aber
200 zerspalten und heterogen: " Jeder der Großen ist bemüht,
201 seine Staatsangehörigen und die Blockfreien davon zu überzeugen,
202 daß Regime des anderen hassenswert ist. " Wenn dies die sozialen
203 Verhältnisse sind, auf die das internationale Recht angewandt
204 wird, so fragt Aron " welches Wunder könnte bewirken, daß es
205 als im Fortschritt begriffen erschiene "? Vom " klassischen "
206 zum " modernen " Völkerrecht. Wenn von einer
207 " Strukturkrise " des Völkerrechts die Rede ist, muß zuvor
208 Klarheit über den der Krise voraufgehenden letzten
209 " Normalzustand " bestehen. Er ist im sogenannten " klassischen "
210 Völkerrecht des 19. Jahrhunderts zu erblicken, das wiederum
211 aufs engste mit der politischen Ordnung jenes Jahrhunderts
212 verknüpft war. Dieses klassische Völkerrecht war keineswegs ein
213 besonders vollkommenes und ideales Rechtssystem. Es war die
214 Rechtsordnung der christlich-europäischen Völker familie,
215 wie sie sich nach dem Zerfall der mittelalterlichen
216 Universalgewalten Kaisertum und Papsttum um herausgebildet hatte,
217 und die nun im 19.Jahrhundert auf die ganze Welt erstreckt
218 wurde. Es war die Rechtsordnung eines politischen Systems, in
219 dem die Großmächte des europäischen " Konzerts " den Ton
220 angaben und auch außerhalb Europas - als Kolonialmächte oder
221 einfach kraft ihrer zivilisatorischen Überlegenheit - eine
222 unangefochtene Autorität darstellten. Es war zugleich ein
223 pluralistisches System souveräner Nationalstaaten, die rechtlich
224 keine übergeordnete Instanz über sich anerkannten.
225 Rechtsphilosophisch lag diesem System die Überzeugung zugrunde,
226 daß der souveräne Staatswille der Schöpfer allen Rechts sei und
227 daß er ausserhalb der staatlichen Ordnung kein Recht im
228 eigentlichen Sinne des Wortes gebe. Der geistige Ahnherr dieser
229 Lehre war Thomas Hobbes, der auch ihre Konsequenzen für das
230 Ölkerrecht bereits mit großer Klarheit und logischer
231 Folgerichtigkeit entwickelt hatte: Durch die Stiftung der
232 staatlichen Rechtsordnung ist das im Naturzustand bestehende bellum
233 omnium contra omnes beendet worden. Die dadruch herbeigeführte
234 Befriedigung reicht, jedoch nur soweit, wie die Wirksamkeit des
235 staatlichen Zwangsapparates reicht, der die Durchsetzung des
236 innerstaatlichen Rechts garantiert. Außerhalb der staatlichen
237 Ordnung dauert der Zustand des bellum omnium contra omnes fort.
238 Die Staaten leben weiterhin im Naturzustand miteinander. Die
239 Unterscheidung von Recht und Unrecht ist überhaupt nur im Staate
240 möglich. Was Recht ist, bestimmt der staatliche Gesetzgeber
241 kraft seiner auctoritas. Das Wesen des Rechts besteht darin,
242 daß es mit Hilfe eines unwiderstehlichen Befehlsmechanismus
243 erzwingbar gemacht werden kann. Ein solcher Befehlsmechanismus
244 besteht im internationalen Leben nicht. Das Völkerrecht kann
245 nicht erzwingbar gemacht werden, es ist daher kein Recht im
246 eigentlichen Sinne. Hobbes nennt das Völkerrecht " identisch
247 mit dem Natur-Recht ", in dem Sinne, daß die Normen des
248 Naturrechts nur ein ius inutile darstellen, d. h. nur
249 innerlich, vor dem Forum des Gewissens, nicht aber äußerlich,
250 vor dem forum externum eines wirklichen Gerichts verpflichten.
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